2018年1月11日周四下午，上海交通大学安泰经济管理学院举办了“安泰·问政”系列论坛第29期，主题为“城市治理的逻辑与前瞻”。中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁受邀专程南下发表演讲，题为“城市治理的‘精英’逻辑”。他旗帜鲜明地指出，当前城市发展中的诸多问题，与城市决策者和规划者的精英身份、精英意识有关，体制因素与精英理念结合使弊病加剧。

北京两年多以来的治理“穿墙打洞”、“人口清理与整治”、“清理城市天际线”三件事，反映出当前城镇化高速发展中，怎样认识城镇化的问题。李铁在演讲中主要讨论目前采取的政策出了什么问题，这些做法与城市发展的趋势有什么关系。

李铁指出，我们现在理解的城市一般是“高大上”的。但与我们的想象不同，城市根本上是农民进城的过程。城市人口由不同的人组成，既有原来的城市居民，也有新来的人。在这个过程中如何治理城市，与传统的治理户籍人口有很大区别。将来还要有5亿人口进入到中小城市和大城市，城市给他们什么样的公共服务，他们能给城市带来什么、做出什么贡献，这是城市政策要关注的。

作为长期研究农村的学者，李铁强调，解决农村问题的根本办法就是减少农村人口。只有中国8亿农民中相当多的一部分转移到城市，提高农村的劳动生产率，农民才可能致富，进城的农民进入到服务业工作。这是解决城市化短板的关键。所以城镇化进程的两个关键因素，一是农民进城，城市要解决的问题更多的是补短板，不是锦上添花，要给进城农民提供公共服务。二是要走低成本的过程，不能拿城里人的要求来面对刚进城的农民、小城镇的人和外来人口。要按照实际发展规律，解决他们进城之后生活、就业要面对的问题。这些问题并不“高大上”，大学生即便是博士，刚毕业留在城市里也会面临一个低成本的就业和生活过程，不可能马上就是“高大上”的成功人士。

城镇化是城乡资源在现行体制下的博弈过程，在中国不仅仅是城乡资源博弈，是城市与城市之间、区域与区域之间的资源融合。李铁强调，过去我们认为城镇化的主要是农村人口，现在看来，城镇化要解决的是外来人口问题，不仅仅是农民，还有大量的流动人口。包括刚毕业的大学生，要拿到北京、上海的户籍都很难，在很长一段时间中，大学生都是外来人口的状态。这是一个区域间人口的博弈过程。

其次是城乡要素博弈过程，过去我们是低成本拿农村资源解决城市问题，城乡要素从农村到城市低成本流动，才能形成工业积累和财政积累。低成本拿地、低成本获取劳动资源甚至所有的资源。要解决低成本问题，还要面临工资、公共服务的平等性。如果城市把你排除在常住人口之外，就免除了一段时间给你提供公共服务的财政支出，这也是一种低成本做法，希望你无偿地为城市作出贡献。这个博弈过程目前还在持续。

治理“穿墙打洞”、“清理天际线”、清理“中低收入人口”、“清理基础服务产业”等问题都与城市治理的“精英”逻辑有关。所谓“精英”逻辑与政策决定者是什么人有关。

李铁谈到，中国城市的政策决定者是政府官员。在大的背景下，他们是调动频繁的。全国县长、镇长的平均任期大致是三年，地市级一般是五年，实际上经常也不到三年，有的时候上任不到半年就又调走了。频繁的调动会使官员们把长期行为变为短期行为。

第二类“精英”是“海归”，包括国内的规划官员和学者。他们的特点是以西方的城镇化的结果为参照系，主观上希望城市更好、更“高大上”。其中，政府官员主观的要求是短期内城市要实现跨越式发展，来超越西方国家的发展水平。“海归”的第二个层次代表了有一定知识水平的城市居民对城市的要求和想象、目标和设想。李铁生动地举例说道，我们经常看到从国外回来的一些城市居民对很多东西都不满意，觉得哪儿都落后，原来觉得硬件落后，现在觉得软件落后，他们非常希望我们一下子就建设到西方国家的水平。

“精英”逻辑的背后有体制的背景。体制决定了官员的行为，一定要有政绩。现实上讲，三年内要提拔，做“地下”的事情难入领导眼界。看得见的东西就要有眼球效应，从上海到地方上的乡镇，一方面是看经济发展指标数字，另一方面是城市建设。那么最吸引眼球的就是派头，搞大广场、大公园、植被、漂亮的大楼等等。这就是现在的“精英”逻辑，他们认为这些东西好看，领导来了也会觉得好。李铁批评道，这种情况太多见，比如浦东的世纪大道，就是典型的政绩工程，开发效率太低，完全不同于浦西。这样的项目能出现在上海，原因就是政府的逻辑形成了这样的工程。李铁进一步指出，还有一个不可忽视的方面是，土地财政制度支撑了政府官员可以做政绩工程的财政效应，大量进行土地开发项目可以形成能够支配的财政收入。这种能够调动资金来实现城市想要成为的面貌，也是只有在中国才能做到的。第三类是可以通过做各种城市规划来提高政绩。

深入分析什么是“精英”城市设计的思维逻辑时，李铁指出，第一大原因是计划经济。研究城市发展的历史，会发现城市不是规划出来的。我们现在习惯认为城市是规划出来的，实际上并非如此。城市需要规划，但城市是生长在市场经济和特殊集权体制下的，选择一个什么样的地理位置、战略位置和交易位置才是关键。学习苏联的计划经济模式，我们希望规划、设计城市。在上海密集的浦西，城市都已经“长满了”，只能进行城市更新。要想设计城市只能设计浦东、临港，形成了“最失败”的城市。这种设计是按照主观去营造的计划逻辑。传统的规划师、设计师，在计划经济模式下，是不考虑成本的。临港距离上海市区75公里，是“产城融合”的，面貌很漂亮。但深究这里的城是和什么样的产融合，漂亮的房子和工业蓝领、小摊贩能否结合，答案恐怕都是尴尬的。李铁强调，计划经济模式下考虑的主要是视觉效果、功能效果，没有想到市场自然生长。

第二个原因是“海归”做规划的思维逻辑。现在国内大大小小的规划项目请了很多国外设计师，还有一些“洋买办”打着国外旗号请国内设计师。一些大学按照国外逻辑复制的规划样板，这种洋逻辑无法和我国城镇化的逻辑相吻合，差距非常大。按照规划标准想象出的城市，与和政绩相结合创造出的城市，在国内比比皆是，各种新城新区成风。

第三个原因是以房地产为导向的城市发展模式。大城市的房子很紧张，价格也很贵。房子要能卖出好价钱有两个因素，一是地段，二是设计。配合地段，有好的景观设计。李铁通俗地说道，如同要嫁女儿总得打扮得漂亮才能找到好郎君，房子也是如此。这么多城市愿意搞房地产，因为有一种机制：房子卖得好，地价就高，政府能拿到的土地出让金就高。拿到更多钱以后，政府就搞基础设施，建漂亮的景观大道和水系生态工程，配合房子出售，形成了地产商和政府的双重利益驱动。营造这种视觉形象后，就形成了特殊的以房地产为主导的中国城镇化发展模式。

李铁总结说，在全球上看，中国的城镇化进程不是以人的城镇化为主的，是以物的城镇化为导向的。在这种发展模式下，我们丧失了实体经济发展的空间，还有让城市能够低成本发展的空间。当形成这种城市景观的时候，也就形成了现实的排他性，形成了“城市洁癖”。城市主观的设计者和城市管理者大多都有“城市洁癖”，看不得城市化高速增长过程中的乱。市容不规范、摊贩摆放层次和卫生状况与政府要求有一定差距，就不能接受。产业上也是重视高端产业，不允许“基础服务产业”存在，大量排斥市场。

李铁谈到，过去的城市，像北京就是一个典型的计划经济城市，到处都是大院，全是住房，没有街区经营。1980年代他在北京念书的时候，找个饭馆很难，现在到处都是，在北京可以吃到全国各地的饭菜。大院的人老吃食堂也想换个口味，要找周边有便宜实惠的饭馆。外地人来了做这些生意，要管理他们的铺面，防止街面形象乱。

人们也往往不希望与外来中低收入人口住在一起。物以类聚，人以群分。大量的外来人口在你的生活空间里，你可能感到不安全，大院经济现在的泛滥就是“中低收入人口”不被容纳的结果。李铁说过去有一个同事是做农村发展研究工作的，连他也觉得不能和这些农村人住在一起。

我们对城市的外来人口和中低收入人口缺乏包容，可是城市不只需要“高端人口”，“高端人口”需要的各种服务也需要大量的人提供，这些服务业从业者之间也需要彼此服务。大学生刚毕业，收入有限，也需要大量的“基础服务产业”提供服务。北京清理的批发市场，很多认为自己是精英的人也会去购物。但决策者不管这些，他们已经远离这些生活，就按自己的主观意志去排斥。李铁提到一次去看珠江新城的经历，虽然水岸景观很漂亮，但是这么长的岸线上一个卖水的摊贩都没有。

当城市形成短板的时候，市场会自动填补，而不是靠政府要求。过去在城市生活中没有这种机制，计划设置的服务网点和人的生活习惯有一定距离。现在有送货上门服务也是个好的做法，但小摊贩以不同的形式渗透到城市的每一个角落是市场机制决定。由于我们有“城市洁癖”，认为他们影响了城市形象，忘记了这种经济有非常强大的市场需求。这类事情不胜枚举。

这次北京清理“中低收入人口”之后，各种服务全线涨价。李铁说到一位同事是拍纪录片的，经常要到市郊的影视基地制作片子。影视基地是“高端产业”，但是里面工作的很多人都是“中低收入人口”，都被迁走了，造成交货时间大大延迟，甚至有些工作已经没人接了。这些清理的做法导致城市大量的市场功能缺失，形成了服务短板。管理者认识不到，因为他们不在这个环境下生活。

北京有很多“动批”，管理者不明白动物园这么高端的地方为什么会形成“动批”这样的批发市场。李铁分析说，管理者不知道现在到北京旅游的不是“高端人口”，都是全国各地的小城镇居民，好不容易出趟门，首选去北京。旅游得买些东西，甚至可能顺路进一些货，满足做生意的需求，以最低的成本满足观光和营业的收益，这属于市场需求。北京大量的出租屋是和北京本地的“中低收入人口”结合起来的，禁止之后，这些北京人的房子租不出去了，他们的生活也受到影响。这些也不在管理者的考虑范围内。排斥市场、排斥产业，他们都是高高在上的以主观的思维方式来做短期的决策，导致对整个社会舆论的负面影响。

回过头来看，很多城市问题都与体制有关，与精英思维逻辑有关，是精英理念在当前城市治理中的结果。李铁特别谈到，有人问他为什么不批评新通过的上海城市总体规划。他说问题是跟北京一样的，都排斥“基础服务产业”、外来人口。

“精英”逻辑形成的问题，总结来看，第一是很多城市好看但不中用、不方便，各种公共设施没有用处。比如共享自行车，政府搞的不如摩拜和ofo方便。政府都是按他们设想的方式做的，摩拜和ofo是随便用户怎么骑，到家就行。当然共享单车也给市容带来很多问题，问题在于政府能花钱去搞共享自行车，完全可以花钱对市场进行补贴。这就是思维的反差。

第二，城市病严重，交通拥堵，拥堵的原因在于房地产大院太多。第三，排斥人口和传统产业影响服务质量提升，当人们永远作出短期行为、承受高成本的租金时，任何一种服务业都会往服务质量下滑的方向走。第四，城市成本过高，严重影响到基础设施的维护并形成债务负担。第五，中央的城镇化大战略难以实施，户籍改革进展缓慢。最后一点是债务严重，面临城市转型危机。

李铁提出若干建议：

一是加快改革，减少体制成本，遏制城市执政者的短期行为；

二是矫正城市发展思路，把人的短期行为变成长期行为，来实现可持续发展；

三是对人口和产业要增加包容性。城市总是要高端产业，李铁举北京上地大量的IT产业园为例，规划制定者没有意识到这属于技术劳动密集型产业。城市一边排斥“中低收入人口”，一边又需要这么大量的劳动者，一个厂房里就有成千上万人工作，说不清算是包容还是排斥；

四是建立财政约束机制，控制城市的投资和盲目新城建设，减少资源浪费；

五是对城市管理者和规划师队伍要加强培训，建立尊重城市发展规律和市场规律的城市治理观。

最后，李铁说，自己也算是一个“精英”模式中人，在城市生活中，我们要站在农民、进城人口的角度想问题，才有好的城市治理观。未来可持续发展，解决中国的基本现代化，要补的不是长板，比如加快技术进步之类，重要的是补短板，才能从根本上解决城市治理问题。补短板不是赶，是容，是怎样扶持，让人在城市建立长期就业行为。城市治理的“精英”逻辑必须要调整。