来源：规划与交通

香港回归前，在港英政府统治下，香港的陆路交通维持着一个完整的封闭系统，与内地仅保留着非常有限度的道路机动车和火车交通的衔接。即使在目前,道路机动车交通仍受严格管制。市民不论是通过道路或是铁路交通出入境都必须完成边检和通关手续。封闭的交通系统也保证了香港交通的独立性和特殊性，形成了和国内其他城市不一样的汽车社会。

造成目前香港优越的交通体系除了其封闭的边境系统限制了外在交通流的干扰外，也与地理环境和一百多年来持续不断坚持的发展策略有关。本文的主要目的是介绍香港的汽车社会发展及演变情况，剖析香港社会环境的特殊性和历史上城市发展及管制政策对香港城市交通的深层次影响，包括政策如何弱化其汽车社会。

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一、香港汽车社会发展沿革

（一）开始就不主张建设汽车社会

香港从一开始就采取集约式土地开发策略，城市环境非常密集，活动高度集中，道路狭窄。港英政府的城市管制策略是降低市政工程成本、确保安全和眼前高效。密集的土地开发体现了这措施的精髓。也就是说，香港从开埠以来就在城市设计上不强调城市必须依赖私人汽车交通。虽然城市强调道路建设，对道路使用一开始就确定必须要有经济和社会效益，一方面肯定公共交通的重要性和货运交通的必要性，另一方面弱化小汽车的交通功能。20世纪中期开始香港城市发展逐渐具备规模，为应付汽车可能给环境带来的压力，香港政府开始制定更加严格的控制小汽车增长的策略和管理手段，并且严格执行，坚持不懈。

由于香港是一个强调资本主义市场经济的社会，凡事以财政杠杆为协调机制。香港确保市民有购置小汽车的权利，但是必须以用者自付的原则，付出高昂的道路使用税费。香港政府不限制市民购置小汽车，但是会通过屡次增加小汽车购置税费的方法来调节小汽车的增长速度和幅度。运输署的不明文规定是保持小汽车的年增长不超过3%的幅度。若有迹象显示超标的苗头，政府随即提高小汽车的购置税费来拖延小汽车数目的增长速度，并使之降低到数年前的水平。这一方法屡用不鲜，成效显著。

严格地管制小汽车的增长和提高使用费用也得到有产阶级的认可。压制小汽车的增长并不影响富有阶层人士购车的欲望。小汽车数目受到控制后为富裕者提供更舒适的道路空间。至于社会资源合理分配与否属另外的讨论范畴。通过控制手段达到临时管制的效果虽然这一管理策略严重地影响了汽车社会的发育成长,但间接地为创建公交优先提供适宜的环境。

（二）道路建设与使用

香港陆地面积（含岛屿）为1100平方公里。2010年道路长度为2076公里,其中17%为高速干道或高速公路。每千人道路长度仅为0.29公里，每千人有小汽车58辆。此外香港有15个行车隧道，1291座行车天桥和1162个行人天桥及步行隧道。根据香港特区政府的统计资料，2011年3月全港登记机动车总数为67万辆（领取牌照的为61.4万辆），其中小汽车为45.4万辆（领取牌照的为42万辆），同比年增长约为5.4%，远超过年增长3%的上限。没领取牌照的车辆不能在公共道路上行驶。香港有停车位68.5万个，远超过机动车辆的数目。不过停车位分布不均，市区显然刻意偏少，住宅区和新镇由房地产商提供的停车位格外充足。合法付费路内停车位1.8万个。

香港道路总长度短，但是使用率非常高。2011年初有平均每公里机动车296辆的反常高密度记录。一个缺乏道路的城市必然要靠其他出行工具来满足市民的出行，要不然必定会产生交通堵塞和混乱。若以人均计算，香港每千人领取牌照小汽车仅有50辆，以机动车计算为87.7辆，相差无几。虽然香港的小汽车密度比新加坡低，但是缺乏新加坡严格和周密的对小汽车增长管理的政策。香港的小汽车管理政策相对被动，在小汽车增长速度超过预定上限时才开始采取压制行动。香港和新加坡虽然手段不同，但具有同等效力，同具高效的城市管理机制。

由于人口稠密，土地利用高度集约，香港道路显然非常狭窄，基本上没有快慢车道之分。不过道路交通相对通畅，即使是早上繁忙时间全特区的平均车速也达到32.2公里/小时，个别地区或地段的情况可能不一样，但是基本上没有严重的塞车现象。但在市中心区的香港岛北岸情况并不理想。

（三）土地利用与新镇建设

香港道路建设和城市土地利用布局尤其是新镇建设分不开。20世纪60年代港英政府为了应付日趋混乱的社会局势，开辟新镇，建设大批高层廉价租屋，将聚居在市区边沿贫民区的众多内地移民和贫困市民迁移到新镇的廉价租屋，进行大规模人口迁移的社会政治整治工程。这项工程一是解决了一大部分市民的居住问题，二是破解或弱化了贫民区内边缘社会酝酿的反社会组织结构，三是为香港的城市化和工业化奠定了基础，四是在市区腾出土地空间进行大规模的土地开发与利用，加快香港城市的发展和结构重组。

鉴于篇幅不加注明，特别注明出处者除外。有关交通法律条文主要见《香港条例》第374章,有的条例纳入其他章节。运输署也发布多项交通守则、规例和条例。

人口迁移后需要大规模的道路网连接市区和新镇，保证市民的来往，为市区的商贸活动和市区周边的工业场地提供足够的人力资源，促使公共交通得到良好的道路系统支撑，得以发扬其优越的服务。近年部分常规公交出行被轨道交通服务所取代。土地利用和交通紧密的相互支撑及约束关系在香港得到体现。在香港，道路建设是以公交服务和货物运输为对象的，而不是以满足小汽车出行为目的。良好的道路系统为公交服务提供了基础，也验证了没有顺畅的道路交通就不可能有提供公交优先的社会环境。

（四）公交社会的建立

港英政府并不负责提供公共交通服务。在20世纪20年代，香港的华商开始提供有限度的公交服务。港英政府为了规范管理，从1930年开始实行公交线路专营权分配。在20世纪前半段，香港城市经济尚未成规模，市民出行以公交和步行为主。小汽车出行是有产阶级的出行方式。自20世纪中叶开始，由于大量移民涌入，人口和社会活动明显增加，常规公交发展迅速。比如在1973年除了步行外，有73%的市民依靠公交出行，公交社会在此时已基本形成。目前超过90%的出行是通过多样的公共交通模式来完成的。

公交社会的形成显然受香港地理、社会环境、政府规划和经济发展的影响。目前香港由四家大型的常规公交公司、多家附属公司和辅助公交公司提供各类公交服务。1985年地铁投入服务后，常规公交市场业务占有率明显下降。目前常规公交和地铁服务势均力敌，形成平分秋色的局面。在政府坚持以轨道为骨干的政策下，常规公交必将逐步退居二线。香港公交社会将再一次产生蜕变，从道路公交向轨道公交转移。

在20世纪初期港英政府决定将公共交通服务交由市场经营，以缓解政府的公共事务负担。这是当时政府行政管理的策略之一。当时的市场基本上由英国的海外公司操纵，华商资本的主控权尚未形成。公交服务是微利事业，得不到港英政府原本偏向英国海外公司的垂青，使华商乘机占据公交市场。在批出专营权的同时，为了吸引市场的兴趣，政府赋予提供公交服务者效益保证。香港应该是世界上最早实行“公私伙伴合作”（Public Private Partnership，简称PPP）的城市之一。虽然政府没有直接参与公交业务，但是通过适合的扶持手段创建双赢局面，体现公私伙伴合作的精神。目前香港特区政府也强调坚持官商合作的“市场主导、政府扶持”管理政策。为了促进商业活动和争取市场资金以缓解政府财政压力，PPP是目前国际上流行的一个城市管理策略，模式是多样化的。

市场主导的香港公交社会有其特点。政府不干涉公交服务的参与，因此形成了多家经营的局面，公交模式也非常多样化。市场以适者生存的原则为市民服务。丰富的公交模式为市民提供了多样化的出行选择方式，各取所需。多样化和丰富的选择是市场经济的特点。不同的公交服务模式服务水平不一，票价也不同。加上公交公司因商业竞争而导致空间覆盖率明显提高，从而满足了不同地区和不同阶层市民的出行需求。除了优越的公交覆盖率外，多样化的公交选择也是香港公交社会成功的基石。优越的公交服务是香港弱化汽车社会的根本动力，小汽车不像其他城市那样是市民出行必须依赖的工具。以香港社会的富裕程度而言，这是一项极其突出的反差。为满足富裕社会的市场需求，香港的公交服务堪称周到，水平优异。

市场的建立必须要有适当的时机和明确的法律法规保障。早年因市民的需要和英商的不屑参与，使华商乘虚而入，占据了常规公交市场。20世纪60年代社会动荡不安，一场公交罢工风潮曾导致非法的中巴公交服务，填补需求空间。风潮平息后，中巴服务被合法整顿并得以延续至今成为香港重要的辅助公交服务。

香港的例子显示了体制的人性化和市场经济适者生存的原则，也反映出通过有系统的规划和管理手段能确保既有的资源可以有效地物尽其用的道理。不同的产业在市场上寻找和开拓生存空间。市场上有存在空间的资源必然是市民所需要的,交通资源尤其是这样。

香港法律和管理机制具有非常高的延续性和严肃性，法律的规定不得通过行政手段进行随意修改，保障了各界的权益，奠定了市场经济的扎实根基。中巴因受法律之惠得以延续。在维护法律完整性的大原则下，香港政府通过严谨的管理设计，逐步将中巴规范成常规公交的辅助设施，再配以出租车服务，建立完整的一体化道路公交体系，加上轨道交通，香港的一体化公交系统极其完善，成为特大城市中的佼佼者。

（五）严谨的城市规划和交通规划

建设新镇的策略来自英国的田园城市概念。香港的新镇从一开始就是卧城设计，不是田园城市概念的集合居住和就业为一体的新镇。港英政府最初也是以居住和就业为一体的概念将新镇推向市场的。从城市管理的角度出发，港英政府的城市经营和管理从一开始就遵循一套集约式的土地利用原则。这一概念是在前景未知的前提下，殖民政府不需要为占据的城市或地区提供完整的市政设施和建设，应该转而采取注重安全的集约发展模式。将城市设施限制在一个相对狭窄的范围内，减少市政和安全管理开支。香港城市结构和土地利用非常密集就是这一管理策略的结果。将人口集聚在一定的土地范围内，从一开始就在营造一个适合公交出行的城市环境。从城市交通规划的角度看，这是一项美丽的错误安排。

由于港英政府的管理策略强调谨慎开发土地，避免城市无谓蔓延，因此对土地利用的管理和控制非常严格。土地是政府的一项重要资产，必须按需要批出或拍卖土地，按照集约式发展原则逐步开发。香港实际上可供开发的土地不及总面积的半数。此外，政府还将40%的土地划定为绿地，严禁开发。这一策略刻意制造了香港土地缺乏的假象。这一方法和内地城市近年大量拍卖土地的策略不同。为了更好地控制土地的开发，政府必须谨慎地规划道路交通网络系统，有秩序地引导土地开发方向和速度。也就是说，从一开始港英政府就通过严谨的城市规划有效地控制了土地开发和道路交通开发的步伐。控制向市场输送土地的时序，以保证土地价格的稳健上扬和缓解因为土地的快速开发而导致的交通瓶颈。

在奉行市场经济的香港，唯有这两项与社会经济发展有紧密关系的资源被政府严格把持。严格控制和规范的土地开发与交通建设是保证城市有序发展的有效手段，这一策略一直延续至今。

香港城市规划的另外一个特点是严守土地利用和交通的相互作用关系。在20世纪90年代港英政府接受了专业团体的建议，制定了交通与土地利用最优模型，匡算出整个城市乃至每一地块的交通容量上限，并以此为土地开发强度的依据。从此每块土地的开发潜能便受到交通容量的制约。土地开发从此与交通设施挂钩，达到某种程度相互牵制的平衡，减少了不必要的交通阻塞压力，保证了城市经济发展和市民出行的方便。若要提高土地的容积率就必须事先通过交通规划增加设施建设来改善交通容量的幅度。土地开发项目在获得审核批准前必须通过严格并具有一票否决权力的建设项目对交通影响的评估，以确保建设项目不突破交通容量上限。

城市建设以交通先行的概念在香港得以实施，对规范汽车社会的交通行为起到非常有效的作用。每一个地块都因此不太可能产生预想不到的交通流，将堵车的机会降至最低。限制土地容积率的结果又间接保证了单位建筑空间的市场价格。政府的这一策略功效显著：一是解决了减少市政投入问题，二是缓解了为应付交通堵塞的成本压力，三是保证房地产市场的活跃，四是政府财政也从税收的增加中受益。从管制的角度看，控制土地的使用维护了作为最大地主的政府的权威性；从城市交通的角度看，这一策略的连锁作用导致公交社会的稳健发展，压缩了小汽车的发展空间。

香港推行的公交优先政策是持久不懈的。在配合港英政府的管制机制下，通过数次综合交通规划制定了香港交通发展战略，然后坚持推行，锲而不舍地优化公交优先战略，有效地把握住城市发展的方向和规模。香港的三次大规模交通规划的定位非常明确，一方面强调公交的发展，另一方面坚持管理道路资源的有效利用（见表1）。目前特区政府确定以轨道设施为城市公共交通骨干。香港城市结构已逐步沿着轨道的走向进行重组，将每一个地铁站转变成城市节点，然后将逐个站点连接成为珠帘式的城市核心结构。轨道交通的有效使用彻底将市民的出行改变，香港以时间距离替代原有空间距离的社会已经形成。市民开始利用时间单位来确定出行距离，不再依赖不准时的道路机动车交通。时间观念极强的香港社会强调速度的重要性，大部分市民将逐步放弃依赖小汽车出行的习惯。小汽车必将成为出行的一种辅助工具或是休闲活动的工具。后汽车时代已降临香港。

表1 香港数次综合交通规划对交通发展与管理的定位

最近特区政府积极推广步行交通的作用，在市区内进行道路交通净化工程,将一部分汽车道路还原为步行空间，压缩小汽车的行驶空间，体现深层次的以公共交通为导向的开发（TOD）策略，进一步提高常规公交和地铁的功能。在市中心区，大部分市民几乎已经放弃了以小汽车代步的习惯。目前有超过70%的地铁乘客是步行到达或离开地铁站的。香港在积极发展三维的步行系统。优越的步行长廊和地道彻底将人车分流。此外，地下空间的积极开发也逐步弱化了地面步行和机动车交通的矛盾。具体地说，香港的城市与交通规划是配合以管理实施来体现的。

未完待续！

本文源自：《汽车社会蓝皮书》