财政支持小微金融服务：角色矛盾与政策改进

今年以来，受肺炎疫情影响，小微企业面临着前所未有的困境。各级党委、政府出台大量政策支持小微企业度过难关，加大金融支持力度是其中重要内容。如何使小微企业获得高效、成本适宜的融资，是一个世界性的难题，也是一项系统工程。提升小微企业金融服务质量，不仅需要金融管理部门、金融机构加大工作力度，也需要外部激励、风险补偿、中介体系等配套支持措施。与货币政策的总量属性相比，财政政策结构性意味更浓厚，在支持小微金融服务方面具有不可替代的重要作用。

我们认为，财政支持小微金融服务过程中具有三种主要角色，分别是金融机构出资者、小微企业服务与商品采购者、小微金融风险的分担者。这三种角色在顶层设计上具有统一性，分别在政策引导、金融产品创新、融资促进方面对小微金融形成支撑。但在具体政策的细化和落实当中，三种角色存在一定的逻辑冲突，导致财政支持小微金融服务存在一定障碍。如何实现财政支持小微金融多重角色的内在一致性，形成更有效、更自洽的政策体系，需要深入研究，并加快改革进程。但从根本上讲，财政支持小微金融服务的核心在于能否破除国有资产“保值增值”的“刚兑”要求，真正为小微金融服务的合理损失“买单”。

1
财政支持小微金融服务的
三种主要角色

01
金融机构出资者

我国金融机构资本中，国有资本占主导地位，2018年全国国有金融企业资产总额264.3万亿元，负债总额237.8万亿元，形成国有资产17.2万亿元，国有资产占金融机构净资产的64.9%。2018 年6月30日，中共中央、国务院印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，《意见》明确，要研究建立统一的国有金融资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任。在此基础上，2019 年11月，国务院办公厅公布《国有金融资本出资人职责暂行规定》，《规定》明确，“财政部门以管资本为主加强国有金融资产监管”，财政部门集中统一履行国家出资金融机构的出资人权利，以管资本为主加强国有金融资产监管，实现了各级财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责的制度化、规范化、程序化和具体化。

《规定》明确出资人职责主要包括，指导国有金融机构改革、实施基础管理、国有资本经营预决算管理、组织收益上交，依法行使所出资金融机构具体股东职权、制定公司章程、参与管理者考核任免、监督保值增值，制定规章制度以及督促检查等。同时承担落实国家金融政策法规、优化资本战略布局、健全资本流动机制、完善授权经营体制、促进建立现代企业制度、健全风险管理和内控体系、尊重企业经营自主权和受托人履职、接受外部和社会监督等义务。

银行业机构是我国金融机构的主体，小微企业融资又以银行信贷为主，财政部门以出资人推动银行业机构提升小微服务质量、增加小微信贷投放，既具有法理的正当性，也是推动银行落实国家金融政策的出资人义务的具体体现。

02
小微企业服务与商品采购者

政府部门的消费或支出是经济发展的重要组成部分。2018 年全国政府采购规模达到3.58万亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.5%和4%，其中采购于中小微企业的合同金额为2.75万亿元，占总规模的76.7%，采购于小微企业的合同金额为1.19万亿元，占总采购规模的33.2%，政府采购是小微企业服务与商品的重要销售渠道之一。

财政部门作为政府采购的管理者和经办部门，形成了面向小微企业的大量应付账款，这些应付账款一定程度上拥有政府信用，基于此形成的小微企业应收账款属于较高质量的流动资产。小微企业在为政府采购提供产品和服务过程中，无论是原材料采购还是企业运营，都需要配套资金，进而产生了相当数量的融资需求，依托于政府采购的应收账款质押是实现这些融资需求的较好方式之一。财政部门如能高效、规范的为这些账款确权，可显著提升小微金融服务质量和效率。

03
小微金融风险的分担者

小微企业之所以普遍存在融资难融资贵的情况，关键在于小微企业总体风险较高，银行要么提高贷款价格覆盖信贷风险，要么提高准入门槛降低未来风险，商业银行小微企业贷款业务客观存在“高效率—低成本—低风险”的“不可能三角”。商业银行小微信贷业务的效率与成本，可通过流程再造以及转移定价等进行改进从而内化，但风险无法内化，需要外部机制提供缓释或补偿。

通过外部担保为小微企业融资提供风险缓释是一项有效举措。财政出资成立政策性融资担保公司，为小微企业融资提供相对低成本的担保服务是近年来的一个大趋势。以国家融资担保基金为例，2020年4月3日，财政部发布信息显示，国家融资担保基金累计到位资本金496亿元，基金到位资本金将全部用于支持小微企业贷款融资，力争2020年新增再担保业务规模4000亿元，预计同比增长62%，带动融资担保行业扩大业务规模。

依托国家融资担保基金，我国初步构建了包括“国家融资担保基金-省级担保（再担保）机构-市级融资担保机构-县级融资担保机构”在内的四个层架政策性融资担保体系。该体系中，国家融资担保基金通过股权投资、技术支持等方式推进省级担保（再担保）机构发展，省级担保机构以股权投资和再担保业务为抓手，促进地市以及县级融资担保机构规范发展，进而扩大小微企业融资担保业务规模。

2
三重角色的统一与矛盾

在财政支持小微金融的顶层设计上，机构出资者、产品采购者、风险分担者三者角色具有统一性，分别在政策引导、金融产品创新、融资促进方面对小微金融形成支撑。具体而言，基于机构出资者的角色，通过考核机制以及公司治理，敦促金融机构在发展理念和具体业务上选择加大对小微企业的服务力度；基于产品采购者角色，通过及时支付账款、为小微供应商确认账款提供融资便利等方式，支持小微企业健康发展和获得融资；基于风险分担者的角色，加大对政策性融资担保公司的投入，构建更加完备和高效的小微企业融资担保体系，为金融机构提供担保和风险补偿。但在财政支持小微金融服务工作的细化和落实当中，三种角色事实上存在一定的逻辑冲突和矛盾之处，导致财政支持小微金融服务存在不少障碍。

在机构出资者方面，推进小微增量降价与偏重盈利的考核形成矛盾

近几年金融机构小微信贷扩面增量降价是主要趋势。人民银行数据显示，截至2020年一季度末，普惠小微贷款余额12.41万亿元，同比增长23.6%，高于人民币各项贷款增速10.9个百分点；支持中小微企业超过2800万户，覆盖大约25%的市场主体；一季度五大国有商业银行新增普惠小微贷款加权平均利率4.4%，较去年全年的平均值下降0.3个百分点。
普惠小微信贷投放高速增长相当程度上是源于服务实体经济的要求。2019年，国务院要求“国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上。切实使中小微企业融资紧张状况有明显改善，综合融资成本必须有明显降低。”2020年普惠小微信贷投放需要实现“成本再降0.5个百分点，贷款增速继续高于各项贷款增速，其中5家国有大型银行普惠小微贷款增速不低于20%”的目标。

数据显示，2019年12月份，金融机构新发放企业贷款加权平均利率为5.12%， 2020年3月份企业贷款利率为4.82%，2020年国有大行普惠小微贷款总体定价已经低于普通企业贷款利率，普惠小微贷款利率与风险形成“倒挂”。在此背景下，普惠小微量增价减势必形成对金融机构盈利的压力，特别是在银行持续降低小微贷款利率，并保持信贷投放高速增长的情况下，考虑到小微企业的信贷风险，单纯的普惠小微业务事实上形成了对金融机构利润的拖累。

作为银行的出资人，目前财政部门在对银行的考核中，资产的保值增值是核心，对小微金融事实上的倾斜较少。2016年财政部修订发布了《金融企业绩效评价办法》，评价指标包括盈利能力、经营增长、资产质量以及偿付能力四大类26个具体指标，具体见下表。

财政部门对金融机构，特别是银行业机构的考核中，盈利以及国有资本保值增值的考核权重合计达到45%。在对中小企业贷款的加分中，《金融企业绩效评价办法》仅明确，“金融企业提供的中小企业贷款占比超过20%加1分，超过25%加1.5分，超过30%加2分，超过35%加2.5分，超过40％加3分。”这一标准既过于宽泛，又缺乏必要的力度和约束。财政部门作为出资人，属于公司治理的内部人，与外部监管机构依靠行政权力敦促金融机构加大小微信贷投放相比，内部人修改考核激励办法，对小微业务提供更多政策扶持，更有利于提升金融机构服务小微企业的能力和积极性。

在小微产品和服务采购者方面，促进小微企业健康发展与拖欠账款、不确认账款形成矛盾

政府部门作为小微企业产品和服务的采购者之一，积极履行合同义务和经济责任，并为有需求的小微企业提供融资便利是应有之义。但在现实中，政府部门拖欠小微企业账款，不及时履行付款义务一定程度上还拖累了小微企业的健康发展。2018年开始，国务院在全国范围内开展了政府部门和国有企业拖欠民营企业和小微企业账款清理工作。截至2019年12月底，各级政府部门和大型国有企业梳理出各类拖欠账款8900多亿元，已清偿民营企业中小企业账款6600多亿元，清偿进度约75%，工信部有关负责人表示，“（清理工作中）被拖欠的账款少的几万、多的几十万、几百万甚至过亿，对很多企业来说这些都是救命钱。”这一定程度上反映了过往政府部门及国有企业拖欠账款对小微企业经营的负面影响。同时，清欠过程中“新官不理旧账”、推诿扯皮、瞒报漏报、工程建设领域欠款久拖不决的问题仍然比较严重。如何防止边清边欠，进一步搭建减少拖欠的长期机制是亟需解决的问题。
如果说清欠账款有助于督促财政部门和国有企业履行合同义务和经济责任，并取得了一定成效，那支持小微企业开展基于政府采购的应收账款融资就更需要财政部门转变观念，持续改进。按小微企业参与政府采购，需要合同金额30%的融资计算，全国每年基于政府采购小微企业应收账款融资市场规模达到3000亿元以上。各地财政部门依托政府采购虽然开展了政府采购融资的相关业务，但业务进展较慢，总量微乎其微。以业务开展较早，成效较好的四川为例，2019年，四川省金融机构累计发放“政采贷”贷款592笔，贷款额91291.24万元；2018年四川政府采购总规模达到3431.8亿元，按照政府采购中三分之一面向小微企业，小微企业需要合同金额30%融资计算，政府采购贷款资金需求在300亿元左右，政采贷对小微企业资金需求的满足率仅为3%。政府采购合同不规范、公示不及时、政府采购应付账款确权难等困扰和制约着政府采购融资的进一步拓展。

在小微金融风险分担者方面，分担风险的需求和担保基金保值的“潜规则”形成矛盾

小微金融风险较高是各方的共识，通过建立融资担保体系降低小微企业融资风险是一项重要和有力的举措。近年来我国融资担保机构经历了快速发展-清理规范-政府性担保扩张的阶段。2015年，国务院发布了《关于促进融资担保行业加快发展的意见》，此后财政注资的政府性融资担保公司发展迅速，民营融资担保公司市场份额不断萎缩，融资担保机构中国有及国有控股占主导地位的趋势不断显现。截至2019年3月，全国融资担保法人机构数量5937家，实收资本1.1万亿元，融资担保在保余额2.3万亿元，其中小微企业在保余额1.1万亿元，融资担保放大倍数仅为2.1倍。截至2018年末，我国金融机构国标小微贷款余额26.0万亿元，通过融资担保支持小微企业融资的占比仅为4.2%。

融资担保机构担保放大倍数有限，支持小微企业融资占比较低，主要原因在于融资担保机构内部治理、风控能力、考核评估等方面无法达到政策预期目的。特别是在风险分担方面，融资担保基金实质上是风险兜底资金，其支持小微企业的效用最终要体现在不良贷款代偿上，但有数据显示，我国融资担保机构的代偿率（本年度累计担保代偿额/年末担保贷款余额）仅为2.0%，对银行业小微贷款风险的补偿能力显著偏低。

融资担保基金使用效率偏低，核心在于财政出资的融资担保机构存在“确保担保基金不减值”的“潜规则”。政府性融资担保公司主要或全部由财政部门出资，其干部管理、绩效考核等由财政部门决定或深度参与，在一些地方，政府性的融资担保公司还是带有编制的、财政拨款的事业性单位，在这一管理体系下，尽管对融资担保公司盈利性、业务收入的考核不断弱化，但融资担保基金的保值仍是一种“潜规则”。在这一“潜规则”下，应偿少偿、应偿慢偿甚至应偿不偿成为许多政府性融资担保公司在面对风险时的普遍做法。

3
财政支持小微金融服务的关键在于
打破“刚兑”

从财政支持小微金融服务的三种角色以及角色的统一与矛盾看，更好发挥财政作用，提升小微金融服务质量的关键在于明确财政在小微金融服务的定位。在金融机构出资者方面，应明确推动小微扩面降价，势必造成金融机构小微金融服务盈利性欠佳，需适当降低对金融机构特别是银行业盈利性的考核；在产品与服务采购者方面，应明确财政需要发挥诚信示范作用，并履行社会责任，为小微企业提供融资便利；在风险承担者方面，应明确小微信贷风险客观存在，承担风险必然体现为融资担保基金的减值。财政支持小微金融服务的核心在于，能否真正破除国有资产“保值增值”的“刚兑”要求，真正为小微金融服务的合理损失“买单”。

优化银行业机构小微金融服务考核体系

仿照金融监管部门对小微金融单设考核指标的考核体系，优化银行业小微金融服务业绩考核，一方面降低对金融机构特别是银行业机构盈利能力及国有资本保值增值的权重，将释放的考核权重用于小微、三农等体现对弱势领域支持的方面；另一方面建立针对小微金融服务的专项考核机制，对于达到考核要求的机构，既可在总体考核中给予加分，也可在机构盈利与资本保值增值指标方面放宽要求。

进一步清理拖欠账款，并推动开展应收账款融资

一方面持续开展拖欠民营和小微企业账款清理工作，在建立防止拖欠的长效机制之外，关键在于增强政府采购中财政或其他采购主体与供应商平等对话、平等协商的理念，提升履行经济合同的规则意识和法律意识；另一方面，推进基于政府采购的小微企业应收账款融资，建议将政府采购支持小微企业融资作为衡量地方营商环境、诚信建设的重要指标，并纳入针对政府采购的绩效考核中，同时要求使用预算资金的采购部门，无特殊原因不得拒绝确认服务和商品供应商的账款，形成“确认账款是常态，不确认是例外”的政府采购账款确认标准。此外，政府采购部门可自建或依托已有应收账款融资服务平台，开展小微企业政府采购线上融资，以进一步提升融资的便利性。

改善和优化融资担保机制，切实发挥风险分担功能

转变政府性融资担保公司经营理念，打破担保基金是国有资产，要实现保值增值的“刚兑”“潜规则”，建立基于“担保基金支出效能”的评价体系，不强调盈利性和国有资产保值目标，以担保基金支持小微企业融资的户数、金额以及实际开展的风险补偿作为核心评价指标，特别是金融机构符合补偿条件的贷款损失，应进一步提高补偿效率，对融资担保基金风险补偿支出，实施“尽职免责”。推动融资担保机构优化公司治理，提升风控水平，降低反担保要求，打造符合小微融资担保要求的核心竞争能力。建立融资担保机构资本金长效补充机制，提升其可持续发展能力。

更好借助市场力量，提升财政支持小微金融服务的效能

财政支持小微金融服务，总体仍属于发挥政府功能。如要继续提升财政支持小微金融服务的效能，还应拓展思路，借助市场力量，在金融机构方面，进一步推进民营银行设立和发展，吸引更多民间资本进入金融体系；在融资担保体系建设方面，强化监管，汲取历史教训，更多发展混合所有制融资担保机构，发挥各种所有制资本比较优势，提升融资体系抗风险能力和补偿效率。

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